28.07.2026
111В современном мире уровень развития государства оценивается не только по объёму произведённой продукции, темпам строительства или росту валового внутреннего продукта. Не менее важным показателем становится то, насколько рационально страна использует природные ресурсы, сокращает образование отходов и возвращает вторичное сырьё в экономический оборот. Поэтому управление бытовыми отходами следует рассматривать не только как коммунальную услугу, но и как один из важнейших критериев политики «зелёной» промышленности.
По данным Всемирного банка, в 2022 году в мире было образовано около 2,56 миллиарда тонн твёрдых отходов. При сохранении существующей модели производства и потребления к 2050 году этот показатель может увеличиться до 3,86 миллиарда тонн. Следовательно, традиционная система, при которой отходы только собираются, вывозятся и захораниваются, уже не отвечает требованиям устойчивого развития.
Политика «зелёной» промышленности предполагает снижение потребления первичного сырья, внедрение малоотходных технологий, повторное использование материалов и развитие циркулярной экономики. В такой модели бумага, стекло, металл, пластик, текстиль и органические отходы рассматриваются не как ненужный мусор, а как потенциальное сырьё для новых производственных циклов.
Отсюда следует важный вывод: современная система обращения с бытовыми отходами должна начинаться не на полигоне, а ещё на этапе проектирования и производства товара. Производитель должен учитывать, из каких материалов изготовлена продукция, можно ли её повторно использовать или переработать, насколько экологична упаковка и кто будет нести расходы после окончания срока службы товара.
Для Узбекистана данный вопрос особенно актуален в условиях роста населения, урбанизации, расширения торговли и увеличения потребления упакованных товаров. Национальная Стратегия по обращению с твёрдыми бытовыми отходами указывает, что объём их образования зависит от уровня доходов населения, потребительского поведения, распространения упакованной продукции и демографических процессов. В документе прогнозировалось, что к 2028 году ежегодный объём образования твёрдых бытовых отходов в стране может достигнуть 16–16,7 миллиона тонн.
В Узбекистане действует Стратегия по обращению с твёрдыми бытовыми отходами на период 2019–2028 годов. Её цель заключается в создании эффективной и социально приемлемой системы сбора, транспортировки, переработки, утилизации и безопасного захоронения отходов, а также в максимальном извлечении полезных компонентов и их возвращении в хозяйственный оборот.
К 2028 году Стратегией предусмотрено доведение охвата населения услугами по сбору и вывозу отходов до 100 процентов, обеспечение переработки не менее 60 процентов образующихся бытовых отходов, развитие инфраструктуры раздельного сбора, приведение полигонов в соответствие с экологическими требованиями и обеспечение полного мониторинга состояния подземных вод и атмосферного воздуха в местах размещения отходов.
Особое значение имеет закреплённый в Стратегии принцип «загрязнитель платит». Его смысл заключается в том, что расходы, связанные со сбором, переработкой, обезвреживанием и размещением отходов, должны возмещаться прежде всего их производителями. Это создаёт правовую основу для постепенного внедрения расширенной ответственности производителей упаковки, электроники, аккумуляторов, автомобильных шин, масел и другой продукции, которая после использования превращается в экологически значимые отходы.
Вместе с тем государство открыто признаёт сохраняющиеся проблемы. В Указе Президента Республики Узбекистан от 4 января 2024 года № УП-5 отмечено, что состояние ряда полигонов не отвечает экологическим и санитарным требованиям, системы сортировки и переработки развиты недостаточно, а деятельность организаций санитарной очистки не всегда является экономически эффективной. Документ ориентирует систему на реализацию принципа «ноль отходов» и развитие циркулярной экономики.
В 2026 году также были усилены меры ответственности за экологические правонарушения. В частности, введена административная ответственность за незаконный сбор и вывоз перерабатываемых отходов с площадок их сбора и модульных сооружений. Данные нормы вступили в силу 28 июня 2026 года и направлены на обеспечение законного оборота вторичного сырья и защиту созданной инфраструктуры.
Экологически безопасное обращение с отходами непосредственно связано с конституционными правами граждан. Статья 49 Конституции Республики Узбекистан закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии. Государство обязано на основе принципа устойчивого развития принимать меры по улучшению, восстановлению и охране окружающей среды, а также поддержанию экологического равновесия.
Основным специальным нормативным актом в данной сфере является Закон Республики Узбекистан «Об отходах». Его задачами определены предотвращение вредного воздействия отходов на жизнь и здоровье граждан и окружающую среду, сокращение образования отходов и обеспечение их рационального использования в хозяйственной деятельности. Таким образом, законодательство изначально ориентировано не только на удаление отходов, но и на уменьшение их количества и хозяйственное использование полезных компонентов.
Закон предусматривает право граждан на безопасные условия при обращении с отходами, получение полной и достоверной информации, участие в обсуждении проектов строительства соответствующих объектов и осуществление общественного контроля. Одновременно граждане обязаны соблюдать санитарные нормы и правила обращения с отходами и своевременно оплачивать услуги по их сбору.
Существенные обязанности возложены и на юридических лиц. Они должны вести учёт отходов, соблюдать экологические и санитарные требования, предотвращать выбрасывание и складирование бытовых и строительных отходов в неустановленных местах, устанавливать контейнеры и обеспечивать сохранность отходов, обладающих ресурсной ценностью. Кроме того, предприятия обязаны принимать меры для максимальной утилизации отходов либо передавать их специализированным организациям.
Действующая редакция настоящего Закона в основном регулирует традиционные вопросы образования, учета, хранения, транспортирования, утилизации и размещения отходов. Закон содержит базовые нормы об обращении с отходами, учете, паспортизации, транспортировке опасных отходов и ответственности, но при этом в законе можно отметить некоторые моменты, требующих дополнений и изменений.
Вместе с тем современные условия требуют перехода от преимущественно учетно-разрешительной модели к более эффективной системе предупреждения образования отходов, их повторного использования, переработки, цифрового контроля, прослеживаемости и неотвратимости ответственности за нарушения.
Например, в статье 2 отсутствуют современные термины, которые уже вошли в обиход: «циркулярная экономика», «расширенная ответственность производителя», «электронный паспорт отходов», «электронные отходы», «цифровая прослеживаемость» и др. Также статья 30 носит бланкетный характер и не раскрывает специальные меры ответственности, ответственность юридических лиц, восстановление вреда и санкции за незаконный оборот отходов. В целом, некоторые другие статьи настоящего закона также требуют своего совершенствования в плане соответствия международным стандартам.
Исходя из этого, предлагаемые изменения разработаны с учетом вышеуказанных проблем, на основе международных договоров, участниками которых является Республика Узбекистан, а также передовой практики зарубежных стран. Как известно, Узбекистан присоединился к Базельской конвенции, вступившей в силу для Республики Узбекистан 7 мая 1996 года; Конвенция прямо признает незаконный оборот опасных отходов преступным деянием и требует внесения конкретных норм, для предупреждения и наказания незаконного оборота в национальное законодательство. Узбекистан также ратифицировал Стокгольмскую конвенцию о стойких органических загрязнителях Законом № ЗРУ-535 от 8 мая 2019 года, а с 2025 года Узбекистан стал участником Орхусской конвенции, что усиливает требования к открытости экологической информации, участию общественности и доступу к правосудию.
В целях устранения правовых пробелов в сфере обращения с отходами, повышения эффективности ответственности юридических и физических лиц, внедрения цифрового контроля, обеспечения исполнения международных обязательств Республики Узбекистан, а также перехода к принципам циркулярной экономики предлагается внести следующие изменения и дополнения в Закон Республики Узбекистан «Об отходах», направленные на:
1. внедрение принципов «загрязнитель платит», предотвращения образования отходов, иерархии обращения с отходами и расширенной ответственности производителя;
2. установление специальных мер ответственности юридических лиц за нарушения в сфере обращения с отходами;
3. закрепление обязанности полного возмещения экологического вреда и восстановления нарушенного состояния окружающей среды;
4. внедрение единой цифровой системы учета, мониторинга и прослеживаемости отходов;
5. правовое регулирование электронных, строительных, медицинских, опасных и трансграничных отходов;
6. обеспечение открытости информации, общественного контроля и цифрового доступа граждан к сведениям о графиках вывоза, полигонах, операторах, лицензиях и нарушителях.
Предлагаемые изменения и дополнения в Закон Республики Узбекистан «Об отходах» будут способствовать комплексному совершенствованию правового регулирования в сфере обращения с отходами с учетом современных экологических, санитарных, технологических и социально-экономических вызовов.
Особую актуальность имеет закрепление специальных правил обращения с электронными, строительными, медицинскими, опасными и трансграничными отходами. Указанные виды отходов обладают повышенным риском для жизни и здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия, почв, водных объектов, атмосферного воздуха и иных компонентов окружающей среды. Отсутствие детального правового регулирования таких отходов может способствовать их незаконному размещению, смешиванию, сжиганию, сокрытию фактических объемов, а также передаче лицам, не имеющим соответствующих разрешений.
Введение единой электронной системы обращения с отходами, электронного паспорта отходов, GPS-мониторинга транспортных средств, электронных накладных и цифрового учета позволит обеспечить прозрачность движения отходов от момента их образования до переработки, утилизации, обезвреживания или захоронения. Это создаст правовые условия для предотвращения незаконного оборота отходов, своевременного выявления нарушений, повышения достоверности отчетности и усиления государственного экологического контроля.
Предлагаемые нормы также соответствуют международным обязательствам Республики Узбекистан в сфере обращения с опасными отходами, стойкими органическими загрязнителями, открытости экологической информации, участия общественности и доступа к правосудию по экологическим вопросам.
Кроме того, совершенствование закона в данном аспекте будет способствовать укреплению институциональной основы управления отходами. Уточнение полномочий уполномоченных государственных органов, органов государственной власти на местах и органов самоуправления граждан позволит устранить дублирование функций, повысить координацию между ведомствами, обеспечить адресную ответственность должностных лиц и создать более эффективный механизм реагирования на нарушения.
Важным элементом этих изменений является обеспечение открытости информации и участия граждан в общественном контроле. Предоставление населению доступа к сведениям о графиках вывоза отходов, операторах, полигонах, объектах переработки, тарифах, лицензиях и выявленных нарушениях будет способствовать повышению доверия к системе управления отходами, своевременному выявлению незаконных свалок и улучшению качества услуг по обращению с бытовыми отходами.
Соответственно, предложения имеют значение не только для устранения отдельных пробелов в действующем законодательстве, но и для последовательного формирования современной, прозрачной, цифровизированной и экологически ориентированной системы обращения с отходами в Республике Узбекистан. Они обоснованы прогрессивной практикой зарубежных государств, где регулирование обращения с отходами постепенно трансформируется от модели простого сбора и захоронения отходов к модели предупреждения их образования, повторного использования, переработки, цифровой прослеживаемости и расширенной ответственности производителя.
В странах Европейского союза одним из ключевых подходов является закрепление иерархии обращения с отходами, согласно которой приоритет отдается предотвращению образования отходов, подготовке к повторному использованию, переработке и иным формам восстановления, тогда как захоронение рассматривается как крайняя мера. Данный подход целесообразно имплементировать и в законодательство Республики Узбекистан, поскольку он позволяет не только сократить объемы отходов, направляемых на полигоны, но и вовлечь вторичные материальные ресурсы в экономический оборот.
Особое значение имеет зарубежный опыт расширенной ответственности производителя. В международной практике производители и импортеры несут обязанность участвовать в сборе, возврате, переработке, утилизации либо финансировании обращения с отходами, образующимися после утраты продукцией потребительских свойств. Такой подход способствует переносу части финансовой нагрузки с государства и населения на производителей продукции, стимулирует экологический дизайн товаров, сокращение упаковки, увеличение срока службы продукции и развитие перерабатывающей инфраструктуры.
Прогрессивным является и опыт Франции, где законодательство об антиотходной политике и циркулярной экономике направлено на сокращение одноразовой продукции, борьбу с уничтожением непроданных товаров, развитие повторного использования, ремонта, переработки и информирование потребителей о свойствах продукции. Данный опыт показывает, что правовое регулирование отходов должно охватывать не только стадию их образования, но и более ранние этапы — проектирование, производство, импорт, реализацию и потребление товаров.
Практика Германии подтверждает эффективность модели, основанной на принципе циркулярной экономики, при котором отходы рассматриваются не только как источник экологического риска, но и как потенциальный вторичный ресурс. При этом особое внимание уделяется предотвращению образования отходов, закрытию материальных циклов, переработке и возврату вторичного сырья в экономику. Такой подход может быть использован в Республике Узбекистан для развития перерабатывающей промышленности, снижения зависимости от первичного сырья и уменьшения нагрузки на полигоны.
Полезным является также опыт Японии в сфере обращения с электронными отходами и бытовой техникой. В японской модели особое внимание уделяется разделению обязанностей между потребителями, продавцами, производителями, импортерами и органами власти. Производители и импортеры участвуют в переработке техники после окончания срока ее использования, что позволяет извлекать ценные компоненты, снижать объем захоронения и предотвращать попадание опасных веществ в окружающую среду. Указанный опыт подтверждает необходимость введения в Закон Республики Узбекистан специальных понятий и правил обращения с электронными отходами.
Опыт Южной Кореи и демонстрирует эффективность сочетания цифровых технологий и экономических стимулов. Использование систем взвешивания отходов, электронного учета и принципа оплаты в зависимости от фактического объема образуемых отходов способствует сокращению количества отходов и повышению ответственности граждан и организаций. С учетом этого для Узбекистана целесообразно развивать цифровую прослеживаемость отходов, электронные паспорта отходов, GPS-мониторинг транспортировки, электронные накладные и цифровые платформы для обращений граждан.
Международный опыт также подтверждает необходимость усиления ответственности за незаконный оборот отходов, особенно опасных, медицинских, электронных и трансграничных отходов. Незаконное перемещение, сокрытие состава отходов, их ввоз под видом вторичного сырья, передача лицам без разрешений либо размещение в неустановленных местах должны рассматриваться как правонарушения повышенной общественной опасности, поскольку они создают угрозу жизни и здоровью граждан, окружающей среде, санитарно-эпидемиологическому благополучию и экологической безопасности государства.
Таким образом, предлагаемые изменения соответствуют прогрессивным зарубежным подходам и направлены на внедрение в национальное законодательство современных правовых механизмов: иерархии обращения с отходами, принципа «загрязнитель платит», расширенной ответственности производителя, цифрового учета и прослеживаемости отходов, открытости экологической информации, общественного контроля, усиленной ответственности юридических лиц и полного возмещения экологического вреда.
Ожидается, что реализация предлагаемых изменений приведет к следующим результатам:
1. Повышение эффективности государственного контроля за образованием, сбором, транспортированием, переработкой, утилизацией, обезвреживанием и размещением отходов за счет внедрения цифрового учета, электронных паспортов отходов, GPS-мониторинга и единой электронной системы обращения с отходами.
2. Сокращение незаконного оборота отходов, включая их несанкционированное размещение, сжигание, смешивание, сокрытие объемов, незаконный ввоз, вывоз, транзит и передачу отходов лицам, не имеющим соответствующих разрешений.
3. Усиление ответственности юридических и физических лиц за нарушения законодательства об отходах, а также обеспечение принципа неотвратимости ответственности и полного возмещения экологического вреда независимо от уплаты штрафов.
4. Создание правовых условий для развития циркулярной экономики, включая сокращение образования отходов, стимулирование переработки, повторного использования продукции, вовлечение вторичных материальных ресурсов в хозяйственный оборот и снижение объемов захоронения отходов.
5. Внедрение расширенной ответственности производителя, что позволит возложить на производителей и импортеров обязанность по сбору, возврату, переработке, утилизации либо финансированию обращения с отходами, образующимися после утраты продукцией потребительских свойств.
6. Повышение прозрачности и достоверности данных в сфере обращения с отходами путем формирования электронных реестров операторов, маршрутов вывоза, объектов переработки, полигонов, лицензий, платежей, нарушений и принятых мер ответственности.
7. Улучшение санитарного и экологического состояния населенных пунктов за счет развития инфраструктуры раздельного сбора отходов, создания специальных площадок для строительных и крупногабаритных отходов, модернизации либо закрытия полигонов, не соответствующих экологическим и санитарным требованиям.
8. Расширение участия граждан и институтов гражданского общества в экологическом контроле посредством цифровых платформ, фото- и видеофиксации нарушений, подачи обращений и доступа к открытой экологической информации.
9. Снижение рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, почвам, водным объектам, атмосферному воздуху, растительному и животному миру путем установления более строгих требований к опасным, медицинским, электронным, строительным и трансграничным отходам.
10. Повышение инвестиционной привлекательности сферы переработки отходов за счет правового стимулирования внедрения малоотходных и безотходных технологий, производства товаров из вторичного сырья, депозитно-возвратных систем, экологического дизайна продукции и развития эко-промышленных зон.
В целом принятие предлагаемых изменений позволит перейти от фрагментарного регулирования обращения с отходами к комплексной модели управления отходами, основанной на профилактике правонарушений, цифровой прозрачности, экологической ответственности, восстановлении причиненного вреда и устойчивом использовании природных ресурсов.
Гафурова Нозимахон Эльдаровна,
(DSc), профессор
Института переподготовки
и повышения квалификации юридических кадров
при Министерстве юстиции Республики Узбекистан
+998958703242
